顾雷：当前农村中小金融机构改革痛点、衍生危害及解决思路
2026-09-17 · cq-hc.com
当前，我国农村中小金融机构改革以农信社、村镇银行合并重组为核心，立足“减量提质”总体思路，旨在化解存量金融风险，夯实地方金融根基。从改革初衷看，本轮农村中小金融机构改革并非简单的机构撤并，而是依托机构整合、机制优化、队伍升级、化解风险、优化服务体系，赋能乡村振兴、中小微企业与民营经济发展，最终为地方实体经济高质量发展提供金融支撑。 但是，任何深层次金融改革都
当前，我国农村中小金融机构改革以农信社、村镇银行合并重组为核心，立足“减量提质”总体思路，旨在化解存量金融风险，夯实地方金融根基。从改革初衷看，本轮农村中小金融机构改革并非简单的机构撤并，而是依托机构整合、机制优化、队伍升级、化解风险、优化服务体系，赋能乡村振兴、中小微企业与民营经济发展，最终为地方实体经济高质量发展提供金融支撑。
但是，任何深层次金融改革都伴随着市场结构调整、机构利益博弈与行业转型阵痛。本轮农村中小金融机构改革，尚不足以完全消解传统农村金融长期积淀的深层次矛盾。受到执行落地差异、路径固化、定位偏移等因素影响，改革进程中呈现旧有问题犹存、新的矛盾渐显的现象。部分完成改制的农商行，在经营取向上逐步远离乡土普惠的初心，出现服务重心上移的倾向，一定程度削弱了本土金融供给效能，也使得乡村融资的结构性压力未能得到充分缓释。
一、本轮农信社、村镇银行改革核心矛盾与突出痛点
本轮合并重组改革旨在破解传统机构规模小、抗风险弱、管理松散的旧问题，但在基层落地过程中，改革执行的偏差催生了多重新矛盾，形成“老问题悬而未决、新问题集中爆发”的困境。
（一）民营股东权益保障缺位，股权进退陷入两难
在本轮机构合并重组、改制升级过程中，大量参与投资农信社、村镇银行的民营股东，陷入了股权处置无路径、资产保值无保障、进退抉择无依据的困境。目前农村金融机构改革尚未建立标准化、常态化的股权估值、流转与退出机制，缺乏明确的兜底政策与处置规范。民营股东既无法顺利转让、退出股权，也无法享受机构改革后的发展红利，投资权益长期悬空。
这一问题不仅极易引发大量股权纠纷，滋生基层金融维稳隐患，更挫伤了民营资本参与农村金融改革的积极性，打破了本土金融资本的良性生态，让民间资本对农村金融市场持观望、退缩态度，不利于农村金融体系的多元化发展。
（二）机构定位严重跑偏，滋生“金融孔乙己”乱象
农信社、村镇银行的天然属性是乡土金融、普惠金融、草根金融，核心使命是深耕乡村、服务农户、扶持本土个体户和小微实体经济，主打小额、高频、便民的基层金融服务。但改革改制后，部分机构彻底偏离初心本源，沦为不城不乡、不文不武、不洋不土的“金融孔乙己”，成为本轮改革最受关注的一个问题。
此类机构名义上挂靠三农政策、悬挂普惠招牌、享受国家专项政策红利与税收扶持，实际经营中心完全脱离基层。在业务心态上，轻视三农产业、乡土小微生意、农户小额信贷业务；在经营策略上，盲目对标大型商业银行，片面追逐大项目、大企业、大额授信，追求短期高收益、快回报，摒弃了本土小额普惠业务，最终陷入乡土小事不愿做、高端大事做不了的尴尬境地：在业务取舍上，基层零散的普惠业务嫌利润低、流程繁不愿深耕，大型优质项目又缺乏资金实力、风控能力和资源优势无法承接，脱离了乡村金融本源，让普惠金融沦为形式主义。
（三）改革模式“一刀切”，本土特色金融优势全面流失
各地曾涌现一批“小而美”的本土草根金融机构，依托接地气的服务模式、灵活的审批机制与本土化风控体系，精准匹配农户与乡村小微企业融资需求，构成乡村金融体系的重要支撑。但是，本轮农村中小金融机构改革普遍采用统一化、标准化的合并重组模式，较少结合各地农村经济发展水平、乡土金融需求、基层产业特色差异化施策，改革粗放化、同质化问题比较突出。大量优质本土农信社、村镇银行被改制为规模化农商行，原有灵活便民、贴近基层、适配性强的核心优势彻底消失。改制后机构层级增多、管理僵化、审批流程繁琐、服务标准固化，不仅没有解决传统农信社服务效率低、风控薄弱的老问题，反而新增了脱离基层、服务脱节、适配性不足的新问题，重新割裂了农村金融与乡土实体经济联结，丧失了扎根乡镇、贴近群众、流程灵活的优势。
二、改革偏差引发乡村金融与实体经济持续承压的危害
改革落地中的各类乱象与偏差，并非短期表层问题，而是直接冲击乡村金融体系、制约乡村产业发展，让本轮改革的利好未能完全释放，反而放大了改革阵痛，衍生出诸多经济与民生问题。
（一）“三农”融资困境导致农民信贷获得感有所下降
改制后的农商行大幅收缩农户小额信贷、涉农经营贷、乡村创业贷等基础普惠业务，将金融资源向城市大型项目、大型企业倾斜，导致农村金融服务覆盖面持续收缩、金融可得性大幅降低。原本简单便捷、本土化的乡土金融服务逐步消失，农民贷款面临审批流程繁琐、准入门槛提高、授信额度偏低、放款周期拉长等多重难题。原本旨在缓解三农融资难的改革，反而让乡村融资困境不降反升，农村地区群众的普惠金融获得感有所下降。
（二）农村实体经济融资贵、融资慢问题并未大幅改善
大规模合并重组落地之后，部分重组后的金融机构弱化小微普惠业务，正规涉农信贷供给收缩、金融服务与基层需求匹配度下降，导致本土小微企业、个体工商户与乡村特色产业主体的金融支撑受到一定程度削弱。大量乡村经营主体难以获取低成本正规信贷，被迫转向民间借贷。这一变化抬升了农村市场整体融资成本，进一步加剧乡村实体经济融资难、融资贵、融资慢困境，制约了乡村产业培育与涉农小微企业发展活力。
（三）地方金融生态失衡放大改革转型的短期阵痛
农村中小金融机构的合并重组重塑了基层金融供给格局，打破了长期稳态下的县域金融供需均衡。部分区域在改革推进中采取简单化、“一刀切”的粗放路径，压缩了本土草根金融的生存空间；而保留下来的部分机构战略定位摇摆，逐渐偏离支农支小本源，呈现服务能力“高不成、低不就”的异化倾向。改革未能有效缓释存量金融风险，进一步制约地方民营经济与中小微市场主体融资可得性，催生伪普惠金融乱象，致使面向“三农”的金融政策红利出现空转，难以真正下沉赋能基层经营主体。
三、优化农信社改革、破解现存问题的核心路径与对策建议
化解本轮农村中小金融机构改革的各类矛盾问题，关键在于纠正改革跑偏、回归初心本源，摒弃形式主义与粗放化改革模式，以精准化、本土化、实体化的改革路径，实现农村金融提质增效与乡村实体经济发展的双向赋能。
（一）坚守金融本源，破除“金融孔乙己”乱象
所有改制机构必须锚定扎根乡村、服务农民、赋能本土小微实体经济的核心使命，明确农村中小金融机构的核心定位，划定经营红线，严禁机构脱离乡土、脱离三农、脱离本土实体，把业务重心、金融资源、服务精力重新聚焦乡村市场，坚决纠正盲目对标大行、追逐短期快利、轻视小微三农业务的跑偏心态，摒弃形式化普惠，让国家三农政策红利真正落地基层、惠及民生。
（二）健全股权保障机制，化解股权纠纷隐患
严格落实国家农村金融股东权益保护相关要求，建立健全民营股权估值、流转、进退、兜底的常态化、规范化机制。通过稳股东、稳股权、稳金融主体，解决民营股东股权进退无门、权益无人保障的历史遗留问题，平稳处置改革过程中的各类股权纠纷，从源头化解金融维稳隐患，提振民营资本参与农村金融改革、投资乡村金融市场的积极性，激活农村金融市场民间资本活力。
（三）摒弃“一刀切”模式，推行差异化精准改革
坚持“保留优质、淘汰劣质”的改革原则，不盲目整合撤销本土“小而美”的草根金融机构，重点保留、升级、扶持真正扎根农村、深耕实体、服务小微、合规稳健的本土金融组织；摒弃同质化、粗放化的合并重组模式，立足各地乡村经济特色、产业结构、金融需求差异，分类施策、精准推进改革，淘汰高不成低不就、脱离本源、伪普惠的金融机构，杜绝优质本土金融资源流失。
（四）聚焦普惠实体，重塑乡村金融服务体系
坚守“回归农村、回归初心、回归实体、回归普惠”四大原则，引导改制机构将信贷资源重点向三农产业、乡村小微企业、个体经营主体、农户创业倾斜，推出适配乡村发展的小额、便捷、低息金融产品，进一步简化涉农贷款审批流程、降低准入门槛、压缩融资成本，优化信贷业务布局，补齐农村金融服务短板，赋能乡村实体经济发展。
（五）优化内部机制队伍，实现改革提质增效
以改革为契机重构机构内部管理体系，完善风控机制、考核机制、服务机制，破除僵化的层级管理模式。加强基层金融从业人员队伍建设，强化普惠金融、乡村金融业务培训，提升基层服务专业能力与服务质效。通过机制优化、队伍升级，让改制后的农村金融机构摆脱形式主义弊端，具备新风貌、新能力、新战斗力，承担起服务地方经济、普惠基层民生的核心职责。
总之，短期的阵痛、利益博弈、执行偏差都是当前农村中小金融机构改革推进过程中的正常现象，但绝不能让改革跑偏走样，背离普惠金融与服务实体的初心。当前农村中小金融机构改革，必须坚决摒弃形式主义、纠正定位偏差，杜绝“金融孔乙己”式的异化发展，应该引导农村中小金融机构开展理性重组与适度整合，持续完善内部治理机制，缓释农村金融存量风险，排查化解基层金融隐患；坚决清退伪普惠、形式化金融业态，重塑本土化、专业化、普惠化的乡村金融服务体系，推动农村金融真正扎根乡土、深耕 “三农”、服务乡村振兴，夯实地方金融稳健运行的底层根基，实现农村金融高质量发展与地方实体经济稳定增长的双向共赢。
(本文作者介绍：北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任、中国地方金融研究会首席经济学家)
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任、中国地方金融研究会首席经济学家
新浪财经意见反馈留言板 电话：400-052-0066 欢迎批评指正